REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022

Estado de cosas inconstitucional en el componente de garantías de seguridad para la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación

AUTO 600 de 2026

 

Referencia: seguimiento al estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia SU-020 de 2022. Subcomponente de seguimiento.

 

Asunto: requerir información complementaria sobre el cumplimiento de la orden octava de la SU-020 de 2022 y decimoquinta del Auto 1417 de 2025.

 

Magistrado sustanciador:

HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

 

 

Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintiséis (2026).

 

El magistrado presidente de la Sala Especial de Seguimiento de la Sentencia SU-020 de 2022, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, profiere la siguiente providencia. 

I.                  ANTECEDENTES

A.   La Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional y dictó órdenes estructurales para asegurar la implementación de las garantías de seguridad para la población firmante en proceso de reincorporación y sus familias

 

1.                 En la Sentencia SU-020 de 2022, la Corte Constitucional encontró que la insuficiente implementación de las garantías de seguridad previstas en el Acuerdo Final de Paz y en las normas que lo desarrollan generó una violación masiva y sistemática de los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y la seguridad de la población firmante del Acuerdo y de sus familias. En consecuencia, la Corte protegió los derechos fundamentales de varios firmantes que, además, ejercían un liderazgo social en la defensa de los derechos humanos y en la implementación del Acuerdo. Asimismo, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional y dictó órdenes estructurales orientadas a superarlo[1].

 

2.                 Entre estas, la Sala Plena estimó urgente que el Gobierno nacional, las entidades territoriales y los organismos de control adoptaran las acciones necesarias para garantizar la implementación de las garantías de seguridad. En particular, señaló la importancia de asegurar (i) la puesta en marcha y el funcionamiento adecuado de las instancias creadas en el desarrollo normativo de los puntos 2.1.2 y 3.4 del Acuerdo Final de Paz^[2]; y (ii) el funcionamiento de una política de seguridad preventiva, articulada, coordinada e integral, basada en el enfoque de seguridad humana^[3].

 

3.                 Adicionalmente, ordenó a la Procuraduría General de la Nación establecer un mecanismo especial de vigilancia al cumplimiento de la Sentencia SU-020 de 2022, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo[4]. De esta manera, la Corte reconoció el rol de seguimiento de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, dependencia que fue diseñada y creada con el objetivo de ejercer funciones de reporte, monitoreo, vigilancia preventiva y control de gestión respecto a la implementación de los distintos puntos pactados en el Acuerdo Final de Paz[5].

 

4.                 Finalmente, la Corte también ordenó la creación de esta Sala Especial de Seguimiento con el propósito de verificar el cumplimiento efectivo de lo ordenado en la providencia y de esta manera contribuir de manera activa a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado.

 

B.    En el Auto 826 de 2024 la Sala determinó que el seguimiento es uno de los subcomponentes de las garantías de seguridad para la población firmante

 

5.                 Con el fin de avanzar en la superación del estado de cosas inconstitucional y orientar el seguimiento al cumplimiento de las órdenes impartidas en la Sentencia SU-020 de 2022, la Sala emitió el Auto 826 de 2024. En dicha providencia, identificó un primer bloqueo institucional, que es el desconocimiento y desacuerdo sobre el contenido y el alcance de las garantías de seguridad para los firmantes del Acuerdo Final de Paz y ordenó a las autoridades e instancias responsables de la política pública de seguridad para los firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, adecuar la comprensión de las garantías de seguridad a partir de los subcomponentes y ejes transversales expuestos en la parte considerativa de dicho Auto.

 

6.                 Los subcomponentes corresponden a los ámbitos sustantivos de la política y comprenden: (i) la protección, (ii) la prevención y reacción, (iii) la reincorporación integral, (iv) la política criminal y (v) el seguimiento. Por su parte, los ejes transversales —que deben orientar el diseño, la implementación y la evaluación de esta política— son: (a) los ajustes de diseño institucional, (b) la priorización y (c) la incorporación de enfoques diferenciales.

 

7.                 Sobre el subcomponente de seguimiento —que comprende los mecanismos que deben adoptar las distintas entidades e instancias en relación con las funciones de reporte, monitoreo y evaluación de las garantías de seguridad— en dicho Auto la Sala sostuvo que su finalidad es asegurar la implementación efectiva de la política de seguridad y fortalecer la capacidad institucional del Estado para monitorear, verificar y ajustar progresivamente dicha política[6].

 

8.                 En este contexto, la Sala reconoció que el subcomponente de seguimiento está principalmente a cargo de nuevas entidades e instancias, como la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo Final de Paz^[7], así como la Unidad Delegada para el Posconflicto de la Contraloría General de la República, la Instancia de Alto Nivel, la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación, entre otros^[8]. Por este motivo, les ordenó a estas entidades adecuar y orientar sus labores de monitoreo en los términos fijados por esta corporación.

 

C.   En el Auto 1417 de 2025, la Sala valoró el cumplimiento de las órdenes dictadas en la Sentencia SU-020 de 2022 respecto del subcomponente de seguimiento y adoptó medidas para superar los bloqueos institucionales diagnosticados

 

9.                 En desarrollo del seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022, la Sala Especial profirió el Auto 1417 de 2025, en el cual valoró el cumplimiento de las órdenes octava, décima, decimosegunda y decimotercera en relación con el subcomponente de seguimiento. En esta providencia, la Sala destacó que el sistema de seguimiento constituye una garantía constitucional para la protección de los derechos fundamentales de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, en la medida en que permite evaluar el avance en la implementación de las garantías de seguridad y orientar la acción estatal hacia su cumplimiento efectivo[9].

 

10.            A partir de este marco, la Sala concluyó que, pese a que se registran avances en la implementación del sistema de seguimiento, persisten fallas estructurales que afectan su funcionamiento. En particular, identificó cinco bloqueos relacionados con: (i) la insuficiencia de capacidades institucionales; (ii) la parálisis en las funciones de monitoreo; (iii) la ausencia de indicadores adecuados; (iv) el seguimiento a cargo de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz; y (v) la desarticulación institucional.

 

11.            En cuanto al cuarto bloqueo, la Sala advirtió que, si bien la Procuraduría ha adelantado diversas actuaciones de seguimiento a la implementación del Acuerdo Final de Paz y al estado de cosas inconstitucional declarado, estas no han resultado conducentes para lograr el cumplimiento material de la orden impartida, en la medida en que no han permitido consolidar un mecanismo de seguimiento articulado, medir el avance real de la política ni incidir de manera efectiva en la toma de decisiones orientadas a la garantía de los derechos de la población firmante[10].

 

12.            En consecuencia, la Sala declaró el cumplimiento bajo de las órdenes evaluadas en este componente y adoptó medidas correctivas orientadas a fortalecer el sistema y su capacidad de incidir efectivamente en la garantía de tales derechos. En específico, ordenó a la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz poner en marcha un mecanismo claro de seguimiento al estado de cosas inconstitucional y a la implementación del Acuerdo y presentar, en el término de treinta (30) días hábiles, un informe sobre el mecanismo adoptado, su implementación, el uso de indicadores, la articulación institucional y el rol de la Defensoría, entidad a la que también se le solicitó rendir informe sobre las estrategias de apoyo brindadas en cumplimiento de su función auxiliar^[11].

 

13.            En respuesta a este Auto, la Procuraduría informó que cuenta con un esquema de seguimiento basado en indicadores del Plan Marco de Implementación, el análisis de información institucional y el ejercicio de funciones preventivas y de control de gestión. No obstante, reconoció deficiencias en la articulación, la metodología y el uso de indicadores. Asimismo, propuso la adopción de un Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI), orientado a unificar el seguimiento y a medir resultados e impacto en la garantía de los derechos de la población firmante del Acuerdo Final de Paz[12].

 

D.   La Sala ha impartido distintas órdenes a la Procuraduría General de la Nación, orientadas a fortalecer su función como entidad encargada de monitoreo y verificación

 

14.            Adicionalmente, en desarrollo del seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022, la Corte Constitucional ha proferido múltiples autos[13] en los que ha impartido órdenes a la Procuraduría General de la Nación, orientadas a fortalecer su función como entidad encargada del monitoreo y la verificación. Estas órdenes han requerido especialmente la presentación de informes periódicos, la verificación del cumplimiento de órdenes por parte de otras entidades y la participación en audiencias de seguimiento.

 

15.            En particular, dichos autos han abordado problemáticas específicas relacionadas con lo siguiente: la situación de riesgo de las y los integrantes del partido Comunes y de la población firmante del Acuerdo perteneciente a otros partidos políticos, en el marco de las elecciones territoriales de 2023[14]; las garantías de seguridad de los comparecientes ante la Jurisdicción Especial para la Paz, en especial de quienes han sido citados a audiencias de reconocimiento[15]; y situaciones de riesgo y afectaciones concretas a la población firmante en territorios específicos, como los riesgos de desplazamiento forzado en Miravalle, Caquetá[16], y la crisis humanitaria en la región del Catatumbo[17].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.   Competencia

 

18.            Corresponde a esta Sala Especial de Seguimiento asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la Sentencia SU-020 de 2022, así como de aquellas dictadas en el monitoreo del estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado en esa providencia. Esta fue una de las determinaciones de la Sala Plena de la Corte Constitucional para avanzar hacia la superación del ECI y velar por el cumplimiento de las garantías de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz y de sus familias[18].

 

B.    Objeto de esta providencia

 

19.            En ejercicio de esta competencia, el despacho sustanciador de la Sala advierte la necesidad de solicitar información complementaria, detallada y actualizada sobre el avance en el cumplimiento de lo dispuesto en las órdenes octava de la Sentencia SU-020 de 2022 y decimoquinta del Auto 1417 de 2025, ambas relacionadas con la adopción del mecanismo especial de seguimiento al estado de cosas inconstitucional a cargo de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con las funciones de seguimiento asignadas a en el Acuerdo Final de Paz y la normativa que lo desarrolló.

 

20.            Lo anterior, con el fin de contar con toda la información necesaria para valorar posteriormente el nivel de cumplimiento de dichas órdenes, de acuerdo con la metodología de valoración establecida por la Sala el mencionado Auto 1417 de 2025. En ese sentido, si bien la Procuraduría presentó un informe de cumplimiento el pasado 4 de noviembre, la Sala encuentra necesario recolectar información adicional que le permita profundizar y comprender el alcance, funcionamiento y cumplimiento de los criterios constitucionales de seguimiento por parte de la Procuraduría. En específico: (i) cómo el Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI) diseñado por la entidad cumplirá con los criterios constitucionales del seguimiento; (ii) cuál es el plan de trabajo para la creación de la circular del MVEI, incluyendo, el plazo establecido para la finalización de dicho proceso y; (iii) cuáles son las fechas de entrega de los reportes a la Corte Constitucional del primer y segundo semestre de los años 2026 y 2027.

 

21.            Para ello, en esta providencia, el despacho sustanciador: (i) expondrá brevemente el alcance de las órdenes octava de la SU-020 de 2022 y decimoquinta del Auto 1417 de 2025 (Acápite C); (ii) recordará los criterios constitucionales del seguimiento a las políticas públicas establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en concreto, en el mencionado Auto 1417 de 2025 y profundizará en su aplicación en al caso concreto del seguimiento a cargo de la Procuraduría (Acápite D). Finalmente, el despacho (iii) requerirá información complementaria sobre el funcionamiento y el avance en la puesta en marcha de dicho Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto, presentado en el informe de cumplimiento entregado por la Procuraduría (Acápite E).

 

C.   Las órdenes octava de la SU-020 de 2022 y decimoquinta del Auto 1417 de 2025

 

22.            De acuerdo con lo expuesto en el Auto 1417 de 2025, el Acuerdo Final de Paz dispuso que los organismos de control —como la Procuraduría General de la Nación— debían tener un rol en el seguimiento a los compromisos pactados. En esta medida, el Acto Legislativo 01 de 2016 dio a la Procuraduría la función constitucional de presentar, al inicio de cada legislatura, un informe al Congreso de la República sobre la ejecución de los recursos y el cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones[19]. Adicionalmente, el Decreto Ley 1511 del 6 de agosto de 2018 modificó la estructura orgánica de la entidad y creó una Procuraduría Delegada con funciones específicas de seguimiento al avance de la implementación de los seis puntos del Acuerdo de Paz.

 

23.            Este desarrollo normativo incluyó a la Procuraduría en el seguimiento del Acuerdo para que, desde sus funciones de control de la gestión pública y de prevención, llevara a cabo acciones tendientes a (i) asegurar la implementación efectiva de los compromisos adquiridos por el Gobierno en el Acuerdo y (ii) promover espacios de rendición de cuentas, transparencia y de diálogo nacional en torno a la ejecución de lo pactado[20].

 

24.            Por ello, en el marco del estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado en la SU-020 de 2022, por la baja implementación del Acuerdo Final, en el resuelve octavo, la Corte ordenó a la Procuraduría General de la Nación adoptar, con auxilio de la Defensoría del Pueblo, un mecanismo especial de seguimiento al cumplimiento de dicha Sentencia.

 

25.            Posteriormente, en el Auto 1417 de 2025, la Sala declaró el cumplimiento bajo de dicha orden. La Sala expuso que un sistema de seguimiento —como el que prevé el Acuerdo Final de Paz y en el cual la Procuraduría tiene un rol fundamental— debe cumplir con los criterios constitucionales de (i) medición progresiva y sostenible de la política desde las funciones de reporte y monitoreo y (ii) operación integral y articulada del sistema. Ello, implica que el seguimiento debe estar orientado a recopilar y analizar información sobre la implementación del Acuerdo, con el fin de que los compromisos asumidos se materialicen en acciones concretas, ejecutadas de manera progresiva y con resultados medibles y verificables[21].

 

26.            En ese sentido, el sistema de seguimiento debe propender por lograr una comprensión de los problemas en la política de seguridad del Acuerdo y, al tiempo, redireccionar la acción gubernamental para maximizar los recursos disponibles y asegurar que los esfuerzos se enfoquen en las áreas que más lo requieran. Así pues, se trata de una herramienta fundamental para la mejora continua de las políticas públicas y la consolidación de un sistema asegurare de manera sostenible el goce efectivo de los derechos de la población de manera integral[22].

 

27.            Adicionalmente, la Sala describió el sistema de seguimiento de las garantías de seguridad del Acuerdo de Paz como una estructura de tres niveles[23]. El primer nivel (general), cuyo principal instrumento es el Plan Marco de Implementación (PMI), en cuanto orienta las políticas, planes, proyectos y programas dirigidos al cumplimiento de los compromisos pactados y que se complementa con el seguimiento general realizado por los órganos de control como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República. El segundo nivel (intermedio), referido a los seguimientos propios del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), el cual integra normas, programas, proyectos, planes, instancias, comités y entidades orientadas a garantizar la seguridad de la población firmante del Acuerdo de Paz en proceso de reincorporación, entre otras. Y finalmente, un tercer nivel (específico), relativo a los mecanismos de evaluación de los planes y programas de cada subcomponente de las garantías de seguridad.

 

28.            Bajo esta comprensión del subcomponente de seguimiento, la Sala declaró el cumplimiento bajo de la orden a cargo de la Procuraduría, pues las acciones desplegadas por la entidad, en el marco del seguimiento a la Sentencia, no habían sido conducentes para medir los avances reales en la superación del estado de cosas inconstitucional, conforme a lo ordenado por la Corte en el numeral octavo de la parte resolutiva de la Sentencia SU-020 de 2022. Asimismo, la Sala diagnosticó un bloqueo institucional, al concluir que la Procuraduría no ha observado los criterios constitucionales de un seguimiento. En particular, advirtió que:

 

“(i) las acciones implementadas por la autoridad, y comunicadas a esta Sala, no están integradas entre sí, por lo que corresponden a esfuerzos aislados sin conexión dentro de un mismo esquema de seguimiento; (ii) no se ha definido con claridad el nivel de implementación de las garantías de seguridad, ni se ha determinado el avance o rezago de la política en los subcomponentes definidos por esta Sala; (iii) no se ha evaluado la eficacia de las medidas adoptadas ni su impacto sobre la implementación y el goce efectivo de los derechos de los firmantes; y (iv) no se ha articulado el seguimiento al cumplimiento de las Sentencia SU-020 de 2022 con el sistema de seguimiento previsto en el Acuerdo Final de Paz, atendiendo al rol de la Procuraduría”[24].

 

29.            Por ello, en el resuelve decimoquinto del Auto 1417 de 2025, la Sala ordenó a la Procuraduría General de la Nación adoptar un mecanismo claro de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia SU-020 de 2022, al estado de cosas inconstitucional y a la implementación de las garantías de seguridad de la población firmante del Acuerdo de Paz y de sus familias. La Sala hizo énfasis en que dicho mecanismo debía cumplir con los criterios constitucionales del seguimiento, de forma que garantizara (i) una medición progresiva y sostenible de la política desde las funciones de reporte y monitoreo y (ii) una operación integral y articulada con el sistema de seguimiento que fue pactado en el Acuerdo de Paz.

 

30.            En conclusión, la Sentencia SU-020 de 222 y el Auto 1417 de 2025 reconocen que la labor en cabeza de la Procuraduría no es un elemento accesorio, sino que es un elemento esencial dentro de la arquitectura del Acuerdo Final de Paz, por lo que, está intrínsecamente vinculada con la implementación efectiva de las garantías de seguridad de las y los firmantes de paz. Por ello, las providencias mencionadas buscan que la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del mandato constitucional y legal que le fue atribuido y en virtud de sus funciones como cabeza del Ministerio Público y organismo de control, implemente un seguimiento orientado a contribuir de manera efectiva en el goce efectivo de los derechos de la población firmante. En esta medida, el cumplimiento de las órdenes no se entenderá satisfecho con la adopción formal o normativa de un mecanismo, sino que requiere del funcionamiento de un seguimiento que permita medir de manera progresiva y sustentada el avance real en la implementación de las garantías de seguridad y que incida de forma concreta en la acción gubernamental para la garantía de derechos.

 

D.   De acuerdo con el Auto 1417 de 2025, el mecanismo de seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 y al estado de cosas inconstitucional debe asegurar la medición progresiva y sostenible de la política a partir de las funciones de reporte y monitoreo

 

D.1. El seguimiento al Acuerdo Final de Paz por parte de la Procuraduría General de la Nación

 

31.            El 4 de noviembre de 2025, la Sala recibió el informe de cumplimiento a la orden decimoquinta del Auto 1417 de 2025[25]. En dicho informe, la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 5 expuso que en cumplimiento de su función misional y de la función de seguimiento al Acuerdo Final de Paz realiza las siguientes actividades: (i) seguimiento al estado de avance en la implementación del Acuerdo de Paz a través del Informe de seguimiento entregado al Congreso de la República; (ii) vigilancia preventiva del Acuerdo de Paz; y (iii) creación de un Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto para el seguimiento al estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia SU-020 de 2022, el cual busca unificar el seguimiento y medir los resultados e impactos en la garantía de los derechos de la población firmante del Acuerdo Final de Paz.

 

32.            A continuación, el despacho presentará un breve resumen de estas líneas de seguimiento, con base en el informe de la Procuraduría.

 

D.1.1. El seguimiento al estado de la implementación del Acuerdo de Paz a través del Informe de seguimiento entregado al Congreso de la República

 

33.            En desarrollo del mandato constitucional, establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016[26], la Procuraduría afirma que ha presentado a la fecha siete (7) informes, mediante los cuales ha dado cuenta del estado de avance en la implementación del Acuerdo Final de Paz y ha formulado recomendaciones relacionadas con el ejercicio de su función de vigilancia de la gestión pública[27]. Según la respuesta que presentó a esta Sala, con estas recomendaciones la Procuraduría busca que su actuación genere alertas sobre los riesgos de implementación, de tal forma que sea posible orientar las acciones preventivas, disciplinarias y de intervención de la Procuraduría a nivel central y territorial y se promueva la transparencia en la implementación[28].

 

34.            Sobre la metodología aplicada, la Procuraduría informó que monitorea los 639 indicadores del Plan Marco de Implementación (PMI) y los Planes Nacionales Sectoriales de la Reforma Rural Integral, a partir de los reportes cuantitativos y cualitativos disponibles en la plataforma del Sistema de Información Integral para el Posconflicto (SIIPO). Además de ello, la Procuraduría formula cuestionarios técnicos a las entidades que le permiten identificar avances, retrocesos, dificultades y desafíos en la implementación del Acuerdo de Paz[29].

 

D.1.2. La vigilancia preventiva frente a instancias y entidades encargadas de la implementación del Acuerdo Final de Paz

 

35.            Además del seguimiento al Acuerdo Final de Paz a través del informe rendido al Congreso de la República, la Procuraduría General de la Nación, informó a esta Sala, que en ejercicio de su función de vigilancia preventiva desarrolla diversas actuaciones orientadas a la protección de la población firmante y al monitoreo de la implementación del Acuerdo de Paz, incluyendo las garantías de seguridad.

 

36.            En particular, la Procuraduría participa en distintas subcomisiones técnicas e instancias del sistema de seguridad y protección, la mayoría de ellas con voz, pero sin voto, tales como la Mesa Técnica de Seguridad y Protección (MTSP), las subcomisiones técnicas de casos de la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Instancia Tripartita de Protección y Seguridad (ITPS). Asimismo, actúa como integrante de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS). En estos espacios, cuando lo estima necesario, formula recomendaciones dirigidas a fortalecer la implementación de las garantías de seguridad.

 

37.            De igual manera, la entidad adelanta el trámite de solicitudes de medidas de protección de personas firmantes del Acuerdo de Paz y sus familias, así como el seguimiento a las respuestas emitidas por las autoridades competentes, entre ellas la Unidad Nacional de Protección (UNP), la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI), la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) y la Unidad Nacional de Investigación y Persecución Penal (UNIPEP).

 

38.            La Procuraduría también afirma que efectúa un seguimiento desde los territorios, mediante la participación de sus funcionarios en distintos espacios institucionales y comunitarios. Entre ellos: los sorteos de ubicación de predios para personas en proceso de reincorporación; las sesiones interinstitucionales sobre seguridad de la población firmante; las mesas de reincorporación; los consejos extraordinarios de seguridad con enfoque en la situación de seguridad de los firmantes; las mesas territoriales de reincorporación; las mesas técnicas interinstitucionales para la prevención y superación de la estigmatización contra firmantes de paz, sus familias y comunidades; así como el Consejo Nacional de Reincorporación y los Consejos de Paz, Reconciliación y Convivencia.

 

D.1.3. El Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI) a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia SU-020 de 2022

 

39.            En relación con el mecanismo de seguimiento ordenado en la SU-020 de 2022 y en el Auto 1417 de 2025, la Procuraduría General de la Nación informó que avanza en la creación de un Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI), orientado al seguimiento del cumplimiento de la Sentencia y a la superación del estado de cosas inconstitucional. Para ello, informó a esta Sala que se emitirá una circular conjunta con la Defensoría del Pueblo en la que se establecerá el funcionamiento de dicho mecanismo.

 

40.            Según lo expuesto en el informe presentado, el mecanismo contará con una batería de indicadores que se construirá a partir de la selección de indicadores alineados con los subcomponentes y ejes transversales definidos en el Auto 826 de 2024 (ver Tabla 1) y de la batería de indicadores de la Unidad de Implementación del Acuerdo Final de Paz. Lo anterior, conforme a una estructura metodológica 5x3, basada en cinco subcomponentes y tres ejes transversales. Así pues, busca integrar la información, generar instrumentos técnicos de control y evaluar resultados e impacto, de forma que se responda a los criterios constitucionales de integralidad y de medición progresiva y sostenible de la política pública expuestos en el Auto 1417 de 2025.

 

Tabla 1. Matriz 5 Subcomponentes x 3 Ejes Transversales

Fuente: Informe respuesta Procuraduría

Oficio E-2025-505250 Informe de respuesta al Auto 1417 de 2025

 

41.            Según el informe, en el diseño de dicho mecanismo la Defensoría del Pueblo ha cumplido un rol auxiliar, formulando observaciones y propuestas. En particular, fueron acogidas las recomendaciones relativas a: (i) definir el alcance del seguimiento con base en una batería de indicadores que parta de los establecidos en el Plan Marco de Implementación (PMI) asociados a la superación del ECI, complementados con otros indicadores de gestión y de resultado; (ii) utilizar mecanismos de articulación interinstitucional ya existentes dentro del Ministerio Público; (iii) establecer una periodicidad semestral para los informes de reporte a la Corte Constitucional; y (iv) formalizar el mecanismo mediante la adopción de una directiva conjunta entre la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo.

 

E.    La Sala requerirá información complementaria y actualizada sobre el Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI) para asegurar el cumplimiento de los parámetros constitucionales definidos en el Auto 1417 de 2025

 

42.            El mecanismo descrito anteriormente, de acuerdo con la Procuraduría, busca unificar el seguimiento y medir los resultados e impactos en la garantía de los derechos de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. La Sala encuentra que dicha acción parece estar encaminada a garantizar el fin constitucional del seguimiento a las políticas públicas, el cual es materializar el Estado Social de Derecho contemplado en la Constitución Política y en el Acuerdo al permitir que las obligaciones y compromisos del Estado estén en constante revisión y ajuste, para brindar la mayor garantía posible a los derechos de los y las firmantes de paz y sus familias.

 

43.            No obstante, la información presentada por la Procuraduría no es suficiente para que esta Sala pueda valorar la conducencia del mecanismo presentado y para determinar si este cumple con los criterios constitucionales de un verdadero sistema de seguimiento. Por esta razón, remitirá un cuestionario a la Procuraduría con el fin de contar con los elementos necesarios para valorar el cumplimiento de las órdenes con base en la metodología descrita en el mencionado Auto 1417 de 2026. Para ello, en todo caso, antes de presentar el cuestionario, el despacho estima necesario recordar brevemente el alcance de los criterios constitucionales del sistema de seguimiento. Esto, con el fin de que la Procuraduría oriente sus acciones y respuestas hacia el cumplimiento de tales criterios y remita a la Sala la información correspondiente.

 

44.            Para empezar, la Sala recuerda que, para el cumplimiento de lo ordenado en la SU-020 de 2022 y en el Auto de 1417 de 2025, el mecanismo de vigilancia al estado de cosas inconstitucional de la Procuraduría General de la Nación debe ajustarse a los parámetros constitucionales que se desprenden de dos pilares fundamentales, a saber: (i) la medición progresiva y sostenible de la política, a partir de las funciones de reporte y monitoreo; y (ii) la operación integral y articulada del sistema.

 

45.            El primero se refiere al ejercicio continuo y cíclico de las obligaciones de recaudo, reporte y monitoreo, a partir de una batería de indicadores relevante, suficiente, homogénea, con una periodicidad razonable y con responsables claros para medir el avance de la implementación de las políticas y el goce efectivo de los derechos. Estas funciones, si bien son complementarias, cumplen finalidades distintas. Mientras el recaudo y el reporte tienen por objeto recolectar, sistematizar y comunicar información relevante para efectos de transparencia y rendición de cuentas, el monitoreo tiene una función activa de análisis que está orientada a identificar rezagos estructurales, generar alertas, formular recomendaciones y llevar a cabo acciones concretas que permitan reorientar oportunamente la actuación estatal hacia el goce efectivo de los derechos fundamentales de la población beneficiaria de la política pública[30].

 

46.            Adicionalmente, para realizar de forma correcta las funciones de recaudo, reporte y monitoreo y en esta medida medir el avance y efectividad las políticas públicas, la Corte ha reconocido que se requiere una batería de indicadores robusta que cuente con indicadores de gestión, procesos y resultados. Esta batería permite (i) adoptar un juicio definitivo sobre los avances y retrocesos de la política pública, diferenciando los efectos de factores fortuitos de los de la política en sí misma, y (ii) realizar dicho análisis desde una comprensión de las responsabilidad y obligaciones de las entidades concretas[31].

 

47.            Por su parte, el segundo pilar establece que el sistema de seguimiento debe garantizar una medición integral de la política pública, de modo que todas sus dimensiones, niveles y líneas de acción sean incorporadas de forma estructurada en el proceso de seguimiento. Asimismo, debe contemplar mecanismos de articulación y coordinación interinstitucional que aseguren la colaboración entre autoridades y la armonización con otras políticas públicas, con el fin de evitar duplicidades, garantizar la coherencia de la acción estatal —entre entidades y niveles territoriales— y promover intervenciones orientadas a la protección efectiva de los derechos de la población firmante de paz[32].

 

48.            Por ello, el cumplimiento de los criterios constitucionales del seguimiento exige una comprensión coherente de la política y de las competencias de cada entidad con funciones de reporte y monitoreo. Es decir, las funciones dentro de un sistema de seguimiento están distribuidas en diferentes entidades para que el conjunto de acciones permita obtener un panorama completo sobre el estado de avance, los rezagos en la implementación y los resultados obtenidos, de manera que se puedan tomar decisiones para corregir la acción estatal. No obstante, esto no puede traducirse en un esquema de seguimiento fragmentado o desintegrado, por el contrario, debe responder a una lógica común, bajo la cual, el cumplimiento integral y articulado de las funciones específicas permita la materialización progresiva de los derechos.

 

49.            En esta medida, este despacho advierte que, de acuerdo con los parámetros fijados por la Sala en el Auto 1417 de 2026, para que el mecanismo de vigilancia propuesto supere el bloqueo institucional, debe (i) medir el avance real de la implementación del Acuerdo e (ii) incidir, desde su rol como Procuraduría General de la Nación, en las decisiones estatales que están dirigidas a la garantía progresiva de los derechos de los y las firmantes de paz y sus familias[33]. Es decir, para cumplir con su función de monitoreo y análisis dentro del sistema de seguimiento a las garantías de seguridad del Acuerdo Final de Paz, el mecanismo no solo debe mostrar el avance en la garantía de los derechos, sino que debe, además, integrar los mecanismos de seguimiento, control y prevención institucionales ya existentes dentro del Ministerio Público de forma que esto impulse cambios en la acciones y decisiones del Estado. Asimismo, debe establecer una periodicidad para entregar un informe a la Corte Constitucional sobre los resultados obtenidos por medio de dicho mecanismo.

 

50.            Entonces, el mecanismo de vigilancia, como bien señala la Procuraduría, debe apoyarse en una batería de indicadores de gestión, de resultado y de impacto que permitan ver el avance en cada uno de los subcomponentes. En esta medida, seleccionar indicadores del Plan Marco de Implementación PMI, para construir una batería de indicadores para realizar en monitoreo y análisis desde el rol de la Procuraduría, es una acción que podría estar dirigida a la superación del bloqueo diagnosticado por la Corte en el Auto 1417 de 2025.

 

51.            Sin embargo, la medición progresiva y sostenible que debe realizar la Procuraduría no se agota en el reporte de información proveniente de sistemas oficiales de los indicadores del PMI como el SIIPO, sino que, dadas las competencias de la entidad, debe (i) nutrirse de la producción propia de información, como ya lo hace la Procuraduría por medio de los cuestionarios técnicos utilizados para la realización del informe anual al congreso y debe (ii) analizar dicha información con el fin de realizar acciones concretas, dentro de las funciones misionales de la Procuraduría, que permitan reorientar oportunamente la actuación estatal.

 

52.            El conjunto de estas acciones dentro del seguimiento configura una metodología de dos vías. Por un lado, combina el análisis de información proveniente de registros administrativos con la recolección directa de insumos técnicos, de forma que sea posible complementar la información reportada, contextualizar los resultados obtenidos, contrastar el cumplimiento formal de los indicadores con las dinámicas reales de implementación de la política pública de seguridad. Y, por el otro lado, permite tomar decisiones basadas en evidencia que estén orientadas a garantizar los derechos fundamentales.

 

53.            En este sentido, si bien resulta positivo que el Mecanismo pretenda medir los impactos de los subcomponentes y los ejes transversales de las garantías de seguridad a través de la verificación del cumplimiento de los indicadores establecidos en el Plan Marco de Implementación (PMI), ello constituye únicamente una dimensión del rol que le corresponde a la Procuraduría dentro del sistema de seguimiento.

 

54.            En específico, dicho rol, dentro de la arquitectura constitucional y del Acuerdo de Paz, exige que el seguimiento incorpore los elementos de la vigilancia preventiva y del control de la gestión pública, de forma que el seguimiento no se limite a ejercicios de reporte, sino que permita dirigir la actuación estatal al cumplimiento de lo pactado, es decir cumpla con el criterio de monitoreo. De igual forma, debe existir una trazabilidad del seguimiento que realiza la Procuraduría. Ello implica, que dicho Mecanismo muestre cuáles han sido las acciones realizadas por la Procuraduría y si estas han tenido algún resultado.

 

55.            En resumen, para que el MVEI cumpla con los criterios constitucionales del seguimiento, la Sala Especial de Seguimiento debe constatar que el mecanismo logre:

a)                 establecer previamente una batería de indicadores que parta del Plan Marco de Implementación (PMI) y, de ser necesario, complementarla con otros indicadores que estén asociados a la superación del ECI y al rol seguimiento de la Procuraduría;

b)                recolectar información, por ejemplo, por medio de los cuestionarios técnicos que la entidad aplica, para complementar los hallazgos encontrados con relación al avance de los indicadores del PMI o para recaudar información que la Procuraduría encuentre necesaria;

c)                 mostrar, con base en evidencia, el nivel de avance o rezago de la política en cada subcomponente y eje transversal;

d)                realizar un análisis de la información y los resultados obtenidos para plantear alertas, recomendaciones específicas o para participar en las instancias, mesas técnicas o autoridades nacionales y territoriales con el objetivo de impulsar correcciones en la acción estatal;

e)                 activar, cuando corresponda y según el análisis de la información, instrumentos de vigilancia preventiva, control de gestión y, de ser necesario, actuaciones disciplinarias, de modo que el seguimiento se proyecte en correcciones efectivas de la actuación estatal;

f)                  informar sobre las gestiones de seguimiento territorial que realiza la Procuraduría e

g)                incorporar al mecanismo la trazabilidad de aquellas acciones que permita identificar institucionales, plazos, acciones adoptadas y resultados.

 

F.    Cuestionarios dirigidos a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para complementar y actualizar la respuesta al Auto 1417 de 2025, atendiendo a los criterios constitucionales expuestos anteriormente

 

F.1.Cuestionario dirigido a la Procuraduría General de la Nación para complementar la respuesta al Auto 1417 de 2025

 

56.            La Sala ordenará a la Procuraduría complementar la información entregada sobre la propuesta para el Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI), de forma que se aclare el cumplimiento de los criterios constitucionales del seguimiento. Por tal razón, la Procuraduría deberá entregar un informe, en un término de veinte (20) días hábiles, en el que se refiera detalladamente a los siguientes puntos:

 

(i)               Entregar la batería de indicadores para el Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto o informar, de manera clara, la fecha estimada en la cual remitirá dicha batería indicadores a esta Sala Especial de Seguimiento. Adicionalmente, aclarar:

a.      El estado de avance del proceso de selección de los indicadores de la batería, en caso no haberlo culminado, especificar el cronograma de acción para este proceso, así como la fecha estimada para su terminación.

b.     ¿Cómo fue el proceso de consolidación de dicha batería? ¿Cómo se garantizó que los indicadores sean suficientes, relevantes, periódicos, homogéneos y con un responsable claro, según los parámetros expuestos en el Auto 1417 de 2025?

c.      Teniendo en cuenta que aún se están elaborando las baterías de indicadores del tercer nivel de seguimiento, ¿cuál ha sido el rol de la Procuraduría en el proceso de la consolidación de dichos instrumentos en las distintas instancias?

d.     ¿Cómo se relaciona la batería de indicadores elaborada para el Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto, con las baterías de indicadores de los tres niveles del sistema de seguimiento? Ello, teniendo en cuenta que el Mecanismo debe garantizar la medición en los tres niveles de forma articulada y con indicadores homogéneos.  

e.      ¿La batería incluirá otros indicadores diferentes a los seleccionados en el Plan Marco de Implementación para medir la superación del ECI? Si se planea incluir indicadores propios precisar nombre, tipo, descripción, unidad de medida y periodicidad de la medición del indicador.

f.       ¿Qué participación tuvieron entidades como la Defensoría del Pueblo y la Unidad de Implementación del Acuerdo de Paz en la consolidación del instrumento?

(ii)             Especifique cómo integrará la metodología de cuestionarios técnicos para complementar la información analizada por medio de los indicadores del PMI.

(iii)          Señale cómo el Mecanismo se configurará como un instrumento de monitoreo, orientado a corregir fallas estructurales y a promover decisiones públicas a través de las competencias de vigilancia y control de la gestión pública que tiene la Procuraduría y que ya ejerce en su seguimiento general al Acuerdo Final de Paz.

(iv)           Exponga si contará con una estrategia de incidencia territorial.

(v)             Presente el calendario de entrega del reporte a la Corte para el primer y segundo semestre de los años 2026 y 2027.

(vi)           Presente el plan de trabajo relativo al cumplimiento del Auto 1417 de 2025, especialmente, todo lo relacionado con creación de la circular mencionada y el plazo establecido para la finalización de dicho proceso.

(vii)        Específique el rol que tiene la Defensoría en este proceso. Es decir, exponga cómo se concretará el apoyo de la Defensoría en la consolidación, permanencia y continuidad del MVEI, en cumplimiento de las órdenes octava la Sentencia SU-020 de 2022 y del Auto 1417 de 2025.

 

Tabla 2. Resumen lineamientos para el cumplimiento de los criterios constitucionales

Fuente: elaboración propia

 

F.2. Cuestionario dirigido a la Defensoría del Pueblo para complementar la respuesta al Auto 1417 de 2025

 

57.            Adicionalmente, dado el rol auxiliar que debe seguir cumpliendo la Defensoría del Pueblo en el Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto (MVEI), la Sala le ordenará que entregue un informe en el que:

 

(i)               Informe sobre las labores y responsabilidades que a su cargo en relación con la adopción de la de la circular mencionada sobre el MVEI.

 

(ii)             Especifique el rol que tendrá en el funcionamiento del Mecanismo de Vigilancia Estratégica y de Impacto y su participación en la elaboración de los informes semestrales que serán enviados a la Corte Constitucional.

 

 

III.           DECISIÓN

 

Con fundamento en las anteriores consideraciones, el suscrito magistrado, presidente de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación que, en el término de veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, entregue un informe detallado y completo en el que aborde cada uno de los puntos del cuestionario expuesto en el acápite F.1. de esta providencia. Para ello, deberá aportar todos los actos administrativos, actas, matrices y todos los demás documentos que fundamenten sus respuestas. Igualmente, deberá ESTABLECER y COMUNICAR a la Sala las fechas de entrega de los informes de reportes del primer y segundo semestre de 2026 y 2027.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Defensoría del Pueblo que, en el término de veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, entregue un informe detallado y completo en el que aborde cada uno de los puntos del cuestionario expuesto en el acápite F.2. de esta providencia.

 

TERCERO. COMUNICAR esta providencia a la Unidad de Implementación del Acuerdo de Paz; la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación; el Consejo Nacional de Reincorporación; la Instancia de Alto Nivel; la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz; la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas de la Jurisdicción Especial para la Paz; la Sección de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y de Responsabilidad de los Hechos y Conductas de la Jurisdicción Especial para la Paz; y la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional.

 

CUARTO. COMUNICAR esta providencia a la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia; la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la Organización de los Estados Americanos (MAPP/OEA); el Instituto Kroc; y el CINEP/PPP-CERAC-Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación del Acuerdo de Paz.

 

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,   

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

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